Znak graficzny IEŚW

Studia i Komentarze
Instytutu Europy Środkowo-Wschodniej
nr 5

Czasopismo online Instytutu Europy Środkowo-Wschodniej

ISSN 1689-5762

Rok założenia: 2008

NATO i UE wobec Europy Wschodniej[*]

Upadek bipolarnego podziału świata spowodował, że na obszarze Europy Wschodniej ukształtowała się nowa sytuacja geopolityczna. Nowy układ sił w tej części kontynentu nie został – jak dotąd – ostatecznie określony, toteż podlega ciągłej ewolucji. Inaczej mówiąc, na obszarze Europy Wschodniej trwa rywalizacja o wpływy, których wynikiem jest nie tylko kształt systemów politycznych państw tego obszaru, ale również kierunek ich polityki zagranicznej. Wybór kierunków polityki zagranicznej państw Europy Wschodniej determinowany jest nie tylko przez uwarunkowania wewnętrzne, ale również przez jakość relacji państw zachodnich z Rosją, co tym samym oznacza układanie stosunków z tymi państwami niejako „w cieniu Rosji”[1].

NATO wobec Europy Wschodniej

Podejmując próbę ukazania ewolucji polityki Sojuszu Północnoatlantyckiego wobec państw Europy Wschodniej, należy zauważyć, że w latach 90. XX wieku była to polityka nastawiona na umacnianie relacji z Rosją, kosztem kontaktów z państwami Europy Wschodniej. O ile w pierwszych latach istnienia nowo powstałych państw Europy Wschodniej Sojusz kładł nacisk przede wszystkim na inicjowanie i instytucjonalizację relacji, o tyle na początku XXI wieku strony dążą do zacieśniania współpracy oraz – szczególnie w przypadku Ukrainy – przybliżania do standardów NATO i ewentualnie członkostwa w Sojuszu. Spośród państw Europy Wschodniej to właśnie Ukraina jest najbardziej zaangażowana we współpracę z NATO i deklaruje kierunek atlantycki w polityce zagranicznej – przynajmniej obóz prezydenta Wiktora Juszczenki przejawia taką wolę. Sytuacja jest o wiele bardziej złożona w kwestii kierunku atlantyckiego w przypadku Białorusi, jak również Mołdawii. Państwa te nie tylko nie deklarują – w takim stopniu jak Ukraina – chęci włączenia się do struktur Sojuszu, ale również borykają się z problemami silnego oddziaływania Rosji na ich politykę wewnętrzną, a tym samym na politykę zewnętrzną. Przede wszystkim panujący reżim na Białorusi nie sprzyja nawiązywaniu współpracy z Sojuszem, tym samym możliwość oddziaływania tego ostatniego na jej struktury jest o wiele mniejsza. Dodatkowo, Zachód nie wyraża zbytniego zainteresowania (czy też instrumenty realizacji tego planu zawodzą) umacnianiem swych więzi z reżimem Aleksandra Łukaszenki, jednak uświadamia sobie znaczenie pozycji geopolitycznej tego państwa dla obszaru Europy Wschodniej, szerzej dla Zachodu. Podobnie sytuacja wygląda z Mołdawią, która boryka się z „zamrożonym” konfliktem w Naddniestrzu, który może zostać wykorzystany jako instrument w polityce Rosji wobec Mołdawii, a szerzej wobec państw Europy Wschodniej. Natomiast ośrodek decyzyjny w Kiszyniowie traktuje Naddniestrze jako swego rodzaju kartę przetargową w relacjach z Rosją, jak również z Zachodem.

W nawiązaniu do powyższych stwierdzeń, należy zaznaczyć, że kierunek atlantycki w polityce wewnętrznej, jak i zagranicznej tych państw należy również analizować w kontekście stosunków międzynarodowych na obszarze Wspólnoty Niepodległych Państw. Przedmiotowe, a nawet wrogie traktowanie Ukrainy przez Rosję, przy zmieniającym się i instrumentalnym podejściu Stanów Zjednoczonych Ameryki, oraz długi okres bierności, a następnie wzrastająca aktywność Unii Europejskiej powodują, że Ukraina (szerzej państwa Europy Wschodniej) musi zmierzyć się z olbrzymimi wyzwaniami. Poprzez właściwe rozpoznanie zagrożeń płynących ze środowiska międzynarodowego (polityka sąsiadów bądź mocarstw) i odpowiednią reakcję państwa te mogą zmniejszyć potencjalnie niekorzystny układ sił, a nawet czerpać z niego korzyści. Jednak geopolityczne położenie Ukrainy powoduje, iż znajduje się ona w dwóch regionach: Europie i Eurazji, przy czym w obu zajmuje położenie peryferyjne.

Sytuacja na obszarze poradzieckim jest bardzo dynamiczna, w szczególności w ostatnim czasie. Wojna Rosji z Gruzją w sierpniu 2008 roku, „zimna wojna gazowa” Rosji z Ukrainą (UE) w styczniu 2009 roku oraz celowe działania podejmowane przez Rosję, czyli tzw. polityka paszportowa na Krymie i prace nad „Kartą Rosjanina”, „wojna psychologiczna” w kwestii Floty Czarnomorskiej powodują, że sytuacja wewnętrzna na Ukrainie (w szczególności chodzi o Krym) coraz bardziej się komplikuje. Nie bez znaczenia jest możliwość zdestabilizowania sytuacji wewnętrznej na Ukrainie poprzez wykorzystanie sytuacji Krymu przez czynnik rosyjski. Ponadto, panujący chaos na scenie politycznej, jak również niezwykle trudna sytuacja gospodarcza Ukrainy osłabiają tym samym kurs proatlantycki w ukraińskiej polityce zagranicznej. Paradoksalnie wojna Rosji z Gruzją, z jednej strony, przyczyniła się do podniesienia świadomości decydentów NATO i unaoczniła niezwykle skomplikowaną sytuację tego państwa, a szerzej państw regionu czarnomorsko-kaspijskiego. Z drugiej strony, wydarzenia te nie spowodowały znacznego wzrostu poparcia kierunku atlantyckiego przez ukraińskie społeczeństwo. Jednak, pomimo tych wydarzeń poziom poparcia społecznego dla członkostwa Ukrainy w Sojuszu oscyluje w granicach 22-23%. Sytuacja przedstawia się zdecydowanie gorzej zarówno na Białorusi, jak i w Mołdawii. Można stwierdzić, że kierunek atlantycki w polityce zagranicznej ośrodka decyzyjnego w Mińsku jest praktycznie nieobecny. Natomiast opcja atlantycka w polityce Mołdawii traktowana jest jako karta przetargowa w kontaktach z Rosją, w celu pomocy tej ostatniej w rozwiązaniu kwestii separatystycznej Naddniestrzańskiej Republiki Mołdawskiej, której to status międzynarodowy po dziś dzień nie został uregulowany. Sytuacja ta stwarza możliwość oddziaływania na sytuację w regionie przez zainteresowane państwa trzecie, jak również przyczynia się do powstawania „miękkich” zagrożeń bezpieczeństwa dla regionu.

Można pokusić się o stwierdzenie, że 2008 rok upłynął pod znakiem walki Stanów Zjednoczonych Ameryki w ramach NATO o zaoferowanie Planu Działania na rzecz Członkostwa (MAP) dla państw wschodnich. Przede wszystkim USA na forum NATO dążyły do zintensyfikowania współpracy Sojuszu z Ukrainą i Gruzją, a tym samym stworzenia coraz ściślejszych związków tych państw z rodziną atlantycką. Dlatego też mając na uwadze negatywne, destabilizujące działania Rosji wobec państw poradzieckich i deklaracje o sferze jej tzw. uprzywilejowanych interesów na obszarze WNP, dążenie NATO do jak najszybszego przyznania Ukrainie Planu Działania na rzecz Członkostwa było rzeczą oczywistą z punktu widzenia interesów tej organizacji (przede wszystkim najsilniejszego członka organizacji – USA) na obszarze Europy Wschodniej, szerzej – na obszarze WNP. Jak się okazuje, Sojusz nie zdecydował się na przyznanie MAP ani Ukrainie, ani Gruzji. Brak zaoferowania MAP tym państwom był przede wszystkim wynikiem sprzeciwu Niemiec i Francji, jak również obawą NATO o pogorszenie relacji z Rosją. Obecnie (luty 2009 roku) sytuacja komplikuje się coraz bardziej, gdyż i tak dość niski zapał ukraińskich prozachodnich polityków może osłabnąć. Kwestia pogłębiania współpracy z NATO powróci najwcześniej po wyborach prezydenckich (koniec 2009 lub początek 2010 roku), a intensywność tej współpracy zależeć będzie od osoby nowej głowy państwa. Natomiast problem przyznania MAP prawdopodobnie przesunie się nawet o kilka lat. Dlatego też od tego, czy uda się przekonać do konieczności zaoferowania MAP czy też innego alternatywnego programu te państwa członkowskie Sojuszu, które najbardziej sceptyczne podchodzą do problemu Ukrainy, jak również te państwa członkowskie, które na Wschodzie widzą tylko Rosję, do przeorientowania swojego podejścia, zależy skuteczność oddziaływania NATO na obszarze Europy Wschodniej, szerzej – WNP. Jest to krok ważny tym bardziej, że sondaże wyborcze wskazują, że jest mało prawdopodobne, ażeby w wyborach prezydenckich na Ukrainie (koniec 2009 lub początek 2010 roku) zwycięstwo odniósł najbardziej proatlantycki kandydat. Sytuacja ta może spowodować, że na Ukrainie zabraknie więc polityka, którego jednym z głównych celów będzie integracja z NATO i UE i który w tym dążeniu wykaże pełną konsekwencję. Warto podkreślić fakt, że Ukraina aktywnie uczestniczy w misjach NATO, co świadczy o jej gotowości do członkostwa. Oczywiście pojawiają się głosy, że współczesna Ukraina nie jest przygotowana do członkostwa w NATO, a kryzys gospodarczy jeszcze bardziej osłabia to państwo i jego kierunek atlantycki. Dość często wśród zachodnich analityków pojawia się pogląd o konieczności przyjęcia przez NATO strategii regionalnej zamiast indywidualnej. Jednak, mając na uwadze różnorodność państw tego regionu, należy wskazać, że NATO powinno posiadać spójną wizję swoich relacji z państwami regionu, przy jednoczesnym traktowaniu wybranych państw tego regionu w sposób priorytetowy (Ukraina, Gruzja).

Unia Europejska wobec Europy Wschodniej

Unia Europejska podpisała z Ukrainą i Mołdawią (z pominięciem Białorusi) Porozumienie o Partnerstwie i Współpracy (Partnership and Co-operation Agreement – PCA) w 1994 roku, które to porozumienie stworzyło podstawy prawne relacji UE ze wschodnimi sąsiadami. Następnie rozszerzenie o państwa Europy Środkowej, które miało miejsce w 2004 roku, wymusiło na UE zmianę koncepcji polityki wobec państw Europy Wschodniej. Jednak zanim nastąpiło rozszerzenie, w marcu 2003 roku Komisja Europejska zaprezentowała koncepcję Europejskiej Polityki Sąsiedztwa – EPS (the European Neighbourhood Policy) w Komunikacie na temat Szerszej Europy (Wider Europe). Następnie, w lipcu 2003 roku, przedstawiła komunikat odnośnie do poszerzenia Programów Sąsiedztwa (Neighbourhood Programmes) oraz nowego instrumentu finansowego – European Neighbourhood and Partnership Instrument (Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa). Kolejnym krokiem był pakiet inicjatyw politycznych, przygotowany przez Komisję w maju 2004 roku – Strategy Paper, który to dokument strategiczny został zaakceptowany przez Radę UE i Radę Europejską w czerwcu 2004 roku. Należy tutaj wskazać, że głównym narzędziem implementacji EPS wobec Ukrainy (jak również innych państw objętych EPS) jest Plan Działania. Ponadto, Europejska Polityka Sąsiedztwa nastawiona jest na umacnianie wzajemnych stosunków, stabilności i bezpieczeństwa, lecz nie stwarza możliwości członkostwa dla państw znajdujących się w jej zasięgu.

Intensyfikacja kontaktów UE z Mołdawią świadczy o tym, że Unia dostrzega problemy istniejące na swoich granicach. Nie tylko sytuacja na Białorusi, ale także konflikt w Naddniestrzu to problemy, z którym UE winna się zmierzyć, gdyż zgodnie z wyznawaną zasadą – EPS służy stabilizacji. Dodatkowo, Europejska Polityka Sąsiedztwa odgrywa znaczącą rolę w kontekście przemian jakościowych w Mołdawii. Konflikt w Naddniestrzu jest nie tylko problemem, jest także szansą dla UE, która może wykazać się jako mediator w sprawach bezpieczeństwa na swoich granicach. Polityka UE wobec Mołdawii koncentrować się będzie wokół perspektyw jej integracji z UE w ramach polityki wschodniej. Podobnie sytuacja wygląda w przypadku Białorusi. Szczególnie należy podkreślić fakt, że państwo to nie jest postrzegane jako problem numer jeden dla Unii Europejskiej, lecz funkcjonowanie w Europie reżimu autorytarnego wywołuje liczne kontrowersje. Problem Białorusi stanowi wyzwanie dla WPZiB (Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa) UE, zwłaszcza dla obecnego wschodniego wymiaru Europejskiej Polityki Sąsiedztwa. Ponadto w 2004 roku, w wyniku rozszerzenia UE na Wschód, Białoruś stała się bezpośrednim sąsiadem Unii. Mimo że oferta Europejskiej Polityki Sąsiedztwa została skierowana również do Białorusi, to dwustronne stosunki były w fazie zamrożenia. Pomimo tego UE nadal wyraża chęć wspierania demokratycznych przemian i budowania gospodarki rynkowej na Białorusi.

Swego rodzaju novum w polityce UE wobec państw Europy Wschodniej stanowi ogłoszona w połowie 2008 roku przez Polskę i Szwecję inicjatywa Partnerstwa Wschodniego UE. Ostatecznie inicjatywa ta została potwierdzona przez Komisję Europejską 4 grudnia 2008 roku. Stwarza ona nadzieję dla państw Europy Wschodniej, jak również dla państw Kaukazu Południowego, na tzw. zrównanie wymiarów polityki zewnętrznej UE. UE założyła, że realizacja tego programu przebiegać będzie w czasie prezydencji Republiki Czeskiej w UE w pierwszym półroczu 2009 roku. Jednak, mając na uwadze negatywne konsekwencje światowego kryzysu gospodarczego dla państw UE, jak również „wojnę gazową” Rosji z Ukrainą (styczeń 2009), szanse na sprawną implementację inicjatywy Partnerstwa Wschodniego w czasie prezydencji Republiki Czeskiej maleją, chociaż 7 maja 2009 roku nastąpi oficjalna inauguracja inicjatywy Partnerstwa Wschodniego. Należy mieć nadzieję, że prezydencja Szwecji (druga połowa 2009 roku) – państwa, które było wspólnie z Polską inicjatorem Partnerstwa Wschodniego – stwarza szansę na podniesienie znaczenia państw Europy Wschodniej w polityce zewnętrznej UE.

Mimo że Unia kładzie nacisk na wciąganie państw Europy Wschodniej w orbitę swoich wpływów, nie zmienia to faktu, że decydenci UE wykluczają rozmowy na temat członkostwa Ukrainy, jak i innych państw z Europy Wschodniej, w jej strukturach. Dopuszczają jedynie rozmowy o stopniowym pogłębianiu współpracy. Być może taka właśnie polityka zacieśniania kontaktów spowoduje, że państwa te na stałe zostaną związane z Unią Europejską.

Mając na uwadze brak jasnej deklaracji UE, jak i NATO, oraz wzrastające na Ukrainie, Białorusi i Mołdawii obawy znalezienia się „za burtą” jednoczącej się Europy (UE), szczególnie istotne jest przedstawienie tym państwom przez Unię Europejską realistycznego „zastępczego” projektu politycznego. Nadzieję taką dla tych państw może stanowić Partnerstwo Wschodnie UE. Jednak decydenci UE, podczas opracowywania strategii wobec państw Europy Wschodniej, powinni wziąć pod uwagę fakt, że dynamika pozytywnych przemian tych państw w zestawieniu z dynamiką przemian państw z Europy Środkowo-Wschodniej jest o wiele słabsza. Położenie Ukrainy, Białorusi, w mniejszym stopniu Mołdawii, ciążenie struktur instytucjonalnych odziedziczonych po czasach Związku Radzieckiego oraz słabość władzy wykonawczej i ustawodawczej sprawiają, że czas potrzebny na wdrożenie zaplanowanych reform będzie z konieczności kilkakrotnie dłuższy niż w przypadku państw mniejszych, obciążonych w mniejszym stopniu komunistycznym dziedzictwem. Dodatkowo sytuację tę komplikuje międzynarodowy kryzys finansowy, który ma wpływ również na systemy gospodarcze państw Europy Wschodniej. Dlatego też wiele zależy od adekwatności reakcji UE na zmiany, jakie zachodzą na tym obszarze. Od tego, czy UE zdecyduje się – pomimo braku pozytywnych zmian w systemach politycznych tych państw – na pomoc finansową i wsparcie przemian wewnętrznych, zależy kierunek w polityce zarówno wewnętrznej, jak i zewnętrznej państw Europy Wschodniej. Nie należy zapominać, że brak zdecydowanych działań UE i NATO na tym obszarze nie oznacza braku takich działań ze strony Rosji, która posiada swoje cele w stosunku do państw Europy Wschodniej, szerzej wobec państw tzw. bliskiej zagranicy. Wojna w Gruzji, konflikt gazowy z Ukrainą – wydarzenia te potwierdzają, że Rosja oprócz środków gospodarczych, również gotowa jest do użycia środków militarnych. Jednak obecny kryzys finansowy próbuje wykorzystać do zwiększenia swoich wpływów w państwach poradzieckich, poprzez udzielenie pożyczek finansowych oraz gwarancji bezpieczeństwa, tym samym zwiększając uzależnienie finansowe tych państw od Rosji.

Konkludując, Unia Europejska poprzez ustanowienie Europejskiej Polityki Sąsiedztwa dążyła do stabilizowania sytuacji na swych granicach zewnętrznych. Jednak podejmując próby zbilansowania EPS chociażby na przykładzie Ukrainy, należy wskazać, że nie spełnia ona pokładanych w niej oczekiwań. Wyzwaniem dla UE, a szczególnie Polski jako państwa członkowskiego, jest realizacja planu maksimum, czyli wschodniego wymiaru polityki UE. Wymiaru, który odpowiadałby innym wymiarom funkcjonującym już w polityce zewnętrznej UE. Koncepcja wschodniego wymiaru zakłada położenie szczególnego nacisku na państwa bliskiego sąsiedztwa UE, tym samym minimalizując podział, którego symbolem jest rzeka Bug. Nowi członkowie UE nie mogą dopuścić, by na jej wschodnich rubieżach rozciągał się obszar ubóstwa, niepokojów społecznych i niestabilności – „szara strefa bezpieczeństwa”. Państwa te, zakotwiczając się w UE, winny z kolei wspierać państwa Europy Wschodniej, przyczyniając się do realnych zmian systemowych, transformacji ekonomicznej, kształtowania się społeczeństwa obywatelskiego. Konieczność transformacji państw Europy Wschodniej – w szczególności Ukrainy, leży nie tylko w interesie ich samych, ale całej UE.

Warto zauważyć, że UE dąży do samookreślenia się w systemie międzynarodowym, czyli do wyznaczenia własnych granic, przy zachowaniu spójności i sterowności. Zmienna geometria UE odzwierciedla koniunkturę polityczną i gospodarczą, co powoduje, że nie zawsze polityka wschodnia jest najważniejsza. Dlatego zahamowanie pogłębiania integracji UE na rzecz jej poszerzania może spowodować, że szczególna rola przypadnie NATO, a jego rozszerzenie o państwa z Bałkanów, Białoruś, Ukrainę i państwa kaukaskie, mogłoby stymulować UE do podobnych kroków. Czy jest to jednak scenariusz prawdopodobny w obecnej sytuacji politycznej UE oraz w sytuacji słabnięcia opcji euroatlantyckiej wśród państw Europy Wschodniej? Mając na uwadze fakt, że EPS nie przyczynia się do rozwiązywania konfliktów, kierunek kaukaski może wywoływać obawy wśród decydentów UE. Kolejnym problemem jest również brak wspólnej wszystkim państwom UE geostrategii.

W obecnej, coraz bardziej komplikującej się strukturze stosunków międzynarodowych na obszarze Europy Wschodniej oraz pomimo wielu trudności, z jakimi borykają się państwa Europy Wschodniej (natury politycznej, jak również gospodarczej, społecznej), wydaje się niezwykle ważne, ażeby UE i NATO skłonne były zaoferować państwom Europy Wschodniej perspektywę członkostwa w swoich strukturach.

Przypisy

* Pełniejsze omówienie poruszanego problemu w: T. Kapuśniak, T. Olejarz, Ewolucja zjawiska bezpieczeństwa międzynarodowego na obszarze Europy Wschodniej, w: Bezpieczeństwo międzynarodowe. Wyzwania i zagrożenia XXI wieku, red. P. Olszewski, T. Kapuśniak, W. Lizak, Radom 2009.

  1. Szerzej na ten temat zob.: T. Kapuśniak, Ukraina jako obszar wpływów międzynarodowych po zimnej wojnie, Warszawa–Lublin 2008, rozdział III.

≻ • ≺

Pracę nad tekstem zakończono w kwietniu 2009 r.

Dr Tomasz Kapuśniak, adiunkt w Instytucie Europy Środkowo-Wschodniej; wykładowca w Katedrze Politologii Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego Jana Pawła II.